Política de la Unión Europea en materia de asilo e inmigración. La construcción de una Europa excluyente.

Ponente: Patricia Bárcena García

Abogada.

Mediante la revisión de los instrumentos jurídicos que la UE ha ido aprobando a lo largo de los últimos años podemos llegar a explicarnos el porqué las personas tienen que arriesgar sus vidas para llegar a Europa. No hay otras opciones.

Los acuerdos de Schengen1 supusieron el primer paso en la construcción progresiva de una Europa Unida sin fronteras interiores que favoreciese la libre circulación de ciudadanos y ciudadanas europeas al mismo tiempo que limitaba selectivamente el acceso a la UE de personas de terceros países. No todas interesaban, ni siguen interesando. Desde su origen, la política de la UE en materia de inmigración ha tenido una visión cortoplacista y mercantilista.

La construcción de ese espacio de libertad para unas personas2 requería la protección y “control” de la llegada de “las otras”, por lo que se inicia la construcción de la Europa fortaleza mediante políticas de externalización de fronteras y la generación de dos categorías de ciudadanía (la europea y el resto).

A su vez dentro de la categoría integrada por las no ciudadanas de la UE, se promueven otras subcategorias: las personas refugiadas, las migrantes por vías regulares y las que migran por vías irregulares. Deconstruyendo paulatinamente el concepto de “toda persona” que tiene los derechos y libertades proclamados en el artículo 2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH), sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición. Al mismo tiempo que se construye una imagen criminalizada de quien logra llegar a Europa por vías irregulares, quien reside sin documentación, o quien la pierde (el sujeto sin derechos- expulsable).

Esta configuración excluyente ha sido el germen de la actual Europa divida entre quienes proclaman la protección y garantía de los derechos humanos, y quienes identifican la llegada de personas de terceros países como una amenaza a su identidad nacional, su seguridad y su bienestar.

La Política de asilo e inmigración no es materia prioritaria en los años 90. Primacía del control de fronteras en la política migratoria y lenta construcción de un sistema común de asilo.

Hasta la firma del Tratado de Ámsterdam de 1997 los Estados miembros de la UE mantuvieron la materia de visados, asilo e inmigración como materias de interés común, pero de competencia propia de cada uno de ellos. Sin embargo, a partir de la entrada en vigor de este Tratado en el año 19993, el Consejo de la Comunidad Europea debía de aprobar en plazo de 5 años las medidas que configurasen la política comunitaria de inmigración y asilo, regulando: las condiciones de entrada, residencia, los procedimientos de obtención de visados para residir en Europa y las condiciones para trasladar dicha residencia de un Estado a otro. Y adoptando, así mismo, las medidas destinadas a afrontar la inmigración ilegal.

Es entonces, en la cumbre de Tampere de 1999, donde se acordaron los puntos básicos sobre los que debía pivotar esa política común, que a día de hoy perduran con ligeras modificaciones:

  1. Colaboración con los países de origen, que se tradujo en la firma de acuerdos destinados a frenar las migraciones (tanto de las personas nacionales como de las que estuvieren en tránsito) y a facilitar la readmisión de las personas devueltas o expulsadas.

  2. Creación de un sistema común de asilo (SECA), que se fue conformando mediante la aprobación de Directivas y que más de quince años después está siendo objeto de profunda revisión.

  3. Trato justo a los nacionales de terceros países que residen legalmente en el territorio de sus Estados miembros. Excluyendo por tanto, de esa posible equiparación de derechos y obligaciones con los ciudadanos de la Unión Europea, a quienes residen de manera irregular en el país. Y abocándoles a la discriminación y a la exclusión.

  4. Gestión de flujos migratorios. La cual se centró más en el control que en la gestión de las migraciones.

Este primer programa de Tampere (1999-2004) fue posteriormente sustituido por el programa plurianual (2005-2009) de La Haya donde se introdujeron nuevas prioridades destinadas a reforzar el “espacio de libertad, seguridad y justicia” relacionadas con la seguridad y prevención del terrorismo.

Tras 10 años, en los que pese a aprobarse un elenco de Directivas en materia de asilo y otro en materia de inmigración los Estados no las trasponen a su ordenamiento interno o lo hacen parcialmente, entra en vigor el Tratado de Funcionamiento de la UE (Tratado de Lisboa) el cual cambia el marco legal e institucional. Se pasa de una política de mínimos a una política común4.

El Consejo Europeo, reunido en Estocolmo, establece una nueva hoja de ruta para el periodo (2010-2014), y pese a tener una oportunidad única de avanzar en un política comunitaria de migración coherente y respetuosa con los derechos humanos tan solo se afianzan aquellas normas dirigidas a favorecer el retorno5, a criminalizar la solidaridad, el llamado «paquete sobre la ayuda ilegal a la inmigración irregular»6, y sancionar a quien emplee a ciudadanos en situación irregular7.

Es cierto que se necesita mano de obra, pero no cualquier mano de obra. Es el mercado, una vez más, el que marca las pautas. No las personas. Por ello solo se favorece la llegada de unas pocas elegidas; aquellas que están altamente cualificadas (a las que se otorgará una tarjeta azul-UE)8, aquellas que hagan el trabajo y después retornen (temporeros y temporeras9) o aquellas que las empresas y multinacionales quieran trasladar a sus sucursales y filiales ubicadas en la UE a fin de ocupar cargos directivos, y especializados10. Al resto se les limitará la entrada obstaculizando incluso la reagrupación familiar.

En materia de asilo se propone un nuevo SECA con la aspiración, tal y como explicitó entonces la Comisaria Europea de Interior, Cecilia Malmström, en numerosas ocasiones de crear un espacio de protección y solidaridad para los más vulnerables.

Un espacio que: facilitara el acceso al procedimiento de asilo a las personas necesitadas de protección; permitiese la adopción de decisiones más justas, rápidas y acertadas; asegurase a quienes temen persecución que no se les devolverá a la situación de peligro; y, finalmente, ofreciera condiciones dignas y aceptables tanto a los solicitantes de asilo como a los beneficiarios de protección internacional dentro de la Unión.

El actual SECA está integrado por: la Directiva de Procedimientos11; la Directiva sobre Acogida12; la Directiva sobre Requisitos para el reconocimiento13; el Reglamento de la base de datos Eurodac14, y el Reglamento de Dublín15, y estaba previsto que fuera plenamente operativo en la segunda mitad de 2015, cuando se concluyera la transposición de todas las Directivas en todos los Estados de la Unión (junio 2015).

Tras el Programa de Estocolmo el Consejo Europeo ha definido16 las directrices que en los próximos años (2014-2020) que orientaran la transposición, aplicación y consolidación de los instrumentos jurídicos y medidas existentes, insistiendo en la necesidad de optimizar los beneficios de la migración legal, combatir la migración irregular y gestionar de modo eficiente las fronteras. Eso sí, ofreciendo una protección a quien lo necesite a través de un sistema (el SECA) que ante su fracaso está en proceso de revisión.

Conformación del marco normativo Español y su adaptación a la política de la Unión.

La primera referencia normativa relativa a las personas extranjeras en España, la recoge la Constitución Española de 1978, al indicar en sus artículos: 13.1. “Los extranjeros gozarán en España de las libertades públicas que garantiza el presente titulo en los términos que establezcan los Tratados y la Ley” y 13.4.: » La ley establecerá los términos en que los ciudadanos de otros países y los apátridas podrán gozar del derecho de Asilo en España».

Ese mismo año, España se adhiere a la Convención de Ginebra de 1951 y al Protocolo de New York de 1967. Sin embargo, no es sino en 198417 cuando se aprueba la primera Ley de asilo en España con el fin de responder a la llegada de una población migrante principalmente conformada por personas refugiadas que venían huyendo de las dictaduras del cono sur latinoamericano, Chile, Argentina y Uruguay.

Un año después, en 1985, se aprueba la primera Ley de Extranjería18. En estos momentos, la inmigración es prácticamente imperceptible, pero la inminente entrada de España en la Comunidad Económica Europea (que se produciría en 1986), impone la necesidad de introducir en nuestro marco legal esta normativa. Por ello, su principal objetivo será regular (controlar) la entrada de las personas en España, y establecer un régimen sancionador para penalizar el incumplimiento de esas reglas de entrada. No hay en ella ningún objetivo de carácter integrador.

El crecimiento económico del país, y la necesidad de mano de obra, hacen de España un atractivo destino. Pero junto al crecimiento económico, crece la presión que Europa ejerce sobre nosotros (ya nos empezaban a atribuir la responsabilidad de ser “la frontera sur de Europa”), y en consecuencia comienzan los cambios. En el año 1991, se cancela el acuerdo de supresión de visados con Marruecos, se empieza hablar de control de flujos, y se mira la inmigración desde la perspectiva del crecimiento- amenaza. Hacíamos nuestro el discurso europeo pero nuestra realidad requería dar respuesta a la llegada de personas que obtenían un trabajo en nuestro país y a quienes se quedaban a residir en él de forma irregular, por ello se aprobó en el Parlamento un procedimiento de regularización19 a través de una proposición no de Ley.

En el año 1994, se modifica la Ley reguladora del Derecho de Asilo, bajo la premisa de que esta está siendo mal utilizada por la inmigración económica. Se comienza hablar de “abuso de asilo” y la figura de la persona extranjera amenaza- que abusa del derecho- y utiliza vías irregulares de llegada al país se va construyendo en la imagen de personas procedentes del África subsahariana. Como consecuencia de la reforma, España pasa de tener alrededor de 15.000 solicitudes de asilo al año, a tener tan solo 7.000. Cifra que irá descendiendo paulatinamente en los años sucesivos, hasta 2015.

Durante los años siguientes el crecimiento de la población migrante es aún mayor. Seguíamos necesitando trabajadores pero vinieron personas y la Ley de Extranjería no daba respuestas a la nueva realidad social.

Solo ha habido un breve momento en el cual el marco legal primó a las personas y sus derechos por encima del control. En el año 2000 con un consenso casi global entre partidos y movimientos sociales se aprobó la Ley Orgánica de Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y de su Integración Social20 y se habló, por primera vez de integración. Sin embargo cualquier atisbo de avance en el reconocimiento de derechos se vio empañado en pocos meses, ya que el Gobierno en mayoría del Partido Popular la reformó antes de tener un año de vida.

En la actualidad esa misma Ley ha sido reformada en 10 ocasiones21 lo que refleja la utilización política e interesada que se ha venido haciendo a lo largo de todos estos años de las migraciones y los derechos que deberían amparar a las personas que migran.

Las medidas restrictivas que se adoptan para controlar la migración no tienen en cuenta los derechos humanos ni el impacto que pudieran tener en las personas solicitantes de protección internacional.

España decidió continuar con la imposición de visados a países con los que históricamente ha mantenido relaciones especiales, iniciado con Marruecos en 1991 y Perú, República Dominicana (1993), Cuba (2002), Colombia (2002), Ecuador (2003) o Bolivia (2007). Lo que supuso, por ejemplo en el caso de Colombia, un país inmerso en una guerra civil desde hacía medio siglo, que de las 2.532 personas que pudieron llegar a España a solicitar protección en 2001 se pasó a 1.065 en 2002 y 752 en 2008. Eso sí, al mismo tiempo los países europeos, conscientes de la violencia que golpea el país, emiten declaraciones de solidaridad o condenan los atentados y secuestros que se producen diariamente en Colombia.

También se inició la construcción de muros y vallas a fin de evitar que llegasen las personas sin importar las causas por las que debieron abandonar sus países. Una inversión de 33 millones de euros en alambre con púas de seis metros de altura para impermeabilizar los perímetros fronterizos de Ceuta y Melilla. Altura que fue doblada entre septiembre y noviembre del 2005 a consecuencia de la crisis desatada en agosto y septiembre de aquel año cuando más de 700 personas subsaharianas desarmadas intentaron entrar en territorio español desde la frontera marroquí. Muchas de ellas fueron tiroteadas por el personal de vigilancia marroquí; hubo cientos de heridos y al menos 14 personas muertas por disparos de la policía marroquí, sin contar los reportes de tratos inusitadamente violentos por parte de las autoridades españolas.

Los Estados miembros de la UE han seguido con posterioridad esta estela y han construido más de 235 km de vallas en las fronteras exteriores de la UE, que han costado más de 175 millones de euros.

Durante 2006 se desata la llamada “crisis de los cayucos”. Llegaron a nuestras costas 39.180 personas, 31.678 a Canarias y 7.502 a la Península y Baleares. No se sabe cuántos perecieron. Ante tales acontecimientos, el despliegue europeo se refuerza, se invirtieron 12 millones de euros en el dispositivo Frontex (en 2008 se han invertido 24 millones) y se extendió el SIVE a las costas canarias. En definitiva, se endurecieron los sistemas de vigilancia para asegurar la interceptación de los cayucos en alta mar y obligar a su retorno. Al mismo tiempo, se intensifica la ofensiva diplomática, aumentan los convenios de colaboración bilateral22 y se refuerzan los controles en los países de origen o tránsito.

Cuando los cada vez más complejos trayectos migratorios los protagonizan mujeres, están profundamente atravesados por la violencia física y sexual, principalmente en lugares fronterizos. También por su invisibilización. Ya en el año 2014, desde CEAR-Euskadi se denunció en el informe “El camino sin fin; huellas de Mujeres en la Frontera Sur” las violaciones sistemáticas que sufrían y sufren las mujeres víctimas de las mafias que cruzan África rumbo a España, su situación de invisibilidad y su extrema vulnerabilidad. Mujeres, entre las cuales cada vez hay más menores, que son explotadas por las redes de trata con fines de explotación sexual.

La única forma de demandar protección internacional en España sin llegar al territorio es a través de las embajadas o consulados, opción que desde 2009 ha desaparecido ya que la actual legislación reguladora del Derecho de Asilo y de la Protección Subsidiaria, tan solo prevé la posibilidad de solicitar un visado con el objetivo de ser trasladada a España para pedir protección, dejando el procedimiento a seguir a un desarrollo reglamentario que siete años después de la entrada en vigor de la Ley aún no se ha producido.

El SECA, un sistema común fallido. Nacionalismos reaccionarios.

El aumento de los movimientos de población y la llegada de personas a Europa en busca de protección ha puesto de manifiesto la debilidad del sistema en el momento en que se pedía una rápida respuesta a una situación de emergencia.

Pese a que a lo largo de veinte años como hemos visto se ha conformado todo un elenco normativo dirigido a un proyecto común que supere los límites del Estado-Nación a lo largo de estos años ha habido muestras de reacción contrarias en las que los Estados han velando únicamente por sus propios intereses, que ahora se han puesto de manera más palmaria en evidencia.

El Convenio Dublín de 199023 (y sus posteriores modificaciones, Dublín II y Dublín III) no responde a las necesidades actuales24 porque no nace con el objetivo de velar por las personas refugiadas y redistribuir la responsabilidad de su acogida de manera equitativa (aunque recoja alguna previsión al respecto) sino para determinar qué Estado es responsable de examinar cada solicitud en función de unos criterios.

En los años 90, las preocupaciones en materia de asilo no provenían del número de personas que pudieran llegar a los países europeos buscando protección (la amenaza de la llegada de personas aún estaba lejos, en países en vías de desarrollo) preocupaba que quien llegase a Europa pudiese pedir asilo en diferentes países europeos o incluso que pudiese elegir el país dónde hacerlo. Por ello, el Convenio de Dublín estableció como principal criterio que una solicitud de protección debe hacerse en el primer país de llegada (así se evitaría el “asylum shopping” y los “refugiados en órbita”).

Este criterio ha tenido nefastas consecuencias para los Estados fronterizos quienes han visto como recae la responsabilidad de forma desproporcionada sobre ellos. Y pese a que la Convención de Ginebra establece en su preámbulo el principio de solidaridad internacional cuando la concesión del derecho de asilo sea excesivamente “gravosa” para un Estado, este principio no se ha aplicado. (En 1994, y tras recibir 460.000 solicitudes de asilo, principalmente de personas que huían de la guerra de Bosnia, Alemania propuso la distribución de solicitantes de asilo teniendo en cuenta el tamaño del país, la población y el PIB. La propuesta fue rechazada, principalmente por Francia y Reino Unido).25

Por otro lado, en ciertos momentos algunos de los Estados por los que entraban las personas buscando protección han preferido no identificarlos para evitar tener que asumir los costes de este proceso. (Conviene recordar el conflicto que se generó entre Italia y Francia en 2011 con la llegada a las costas Italianas de más de 26.000 personas precedentes del norte de África a las cuales Italia dejó circular libremente ante la falta de apoyo por parte del resto de los Estados miembros, y que se zanjó con la solicitud de los líderes de ambos países de la revisión de Schengen.)

Y por último, otra cuestión que debilita Dublín es que no todos los Estados están preparados para garantizar la acogida de las personas solicitantes de protección internacional. La situación de Grecia e Italia lo ha puesto en evidencia recientemente. Pero anteriormente, Grecia ya había sido condenada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) puesto que las condiciones ofrecidas a los solicitantes de asilo no reunían los mínimos indispensables, llegando a considerarse tratos degradantes. De hecho, el TEDH condenó a Bélgica por pretender llevar a cabo la transferencia de un solicitante de asilo a Grecia.26 Desde entonces la aplicación del Convenio de Dublín está suspendida en el país heleno.

Sin embargo, para quien está teniendo consecuencias más gravosas es para las personas que buscan protección. Pese a que la existencia de familiares en otro Estado es prioritaria frente al lugar de entrada, en la práctica cientos de familias se encuentran separadas por falta de coordinación en la información, de procedimientos ágiles de reagrupación, o falta de práctica en la transferencia de responsabilidad. Mientras el marido se encuentra en Finlandia con estatuto de refugiado la mujer ha sido reubicada en España- y nadie sabe cuántos meses harán falta para que la pareja pueda reunirse de manera legal y manteniendo ambos la condición de refugiados.

Ni el procedimiento, ni la acogida ni las garantías de obtener un estatuto son comunes. Las diferencias en las regulaciones nacionales del asilo son evidentes. Muchas personas solicitantes de protección lo saben y no quieren, lógicamente, ir allí donde los derechos no son respetados. En ocasiones se niegan a ser identificadas.

El desequilibrio en el número de solicitudes de protección internacional y las diferencias en los porcentajes de concesión entre los países de la Unión Europea son síntomas del estancamiento de la política común de asilo.

En el año 2016 Alemania tramitó 745.265 solicitudes de protección, mientras que, por ejemplo, España siendo frontera de Europa por el sur, tramitó 15.755 solicitudes, apenas el 1% del total. Las solicitudes han descendido de forma alarmante en Melilla, tan solo ha habido 2.440 solicitudes de protección en 2016, menos de la mitad que el pasado año, y apenas existen en Ceuta, 220 peticiones (enclaves fronterizos con Africa).

El porcentaje de concesiones en Alemania y Suecia es de un 68% frente al 8% en Hungría o el 32% en Francia e Inglaterra. España es uno de los países donde es más difícil solicitar protección.

La efectividad de los derechos de las personas solicitantes a lo largo del procedimiento de protección internacional, la calidad de la toma de decisiones y las condiciones en la acogida es muy dispar entre los diferentes Estados, estando, en algunos casos, por debajo de los estándares internacionales y europeos.

Por ejemplo, en Malta, toda persona extranjera sin visado, solicitante de asilo o no, puede permanecer encerrada en prisión hasta 18 meses. Antes de la entrada en vigor de la Directiva de Retorno, este tiempo era ilimitado.  

Grecia fue requerida por la Comisión Europea el 10 de Febrero y 15 de Junio de 2016 a través de sendas Recomendaciones, para que aborde graves deficiencias en el sistema de asilo y con vistas a la reanudación de los traslados en aplicación del Reglamento de Dublín. Deficiencias que el de 8 de diciembre de 201627 aún persistían principalmente en el sistema de justicia gratuita, en la garantía de tutela judicial efectiva para recurrir las denegaciones de protección internacional, y en la protección y acogida de menores no acompañados.

Los plazos de tramitación de una solicitud son distintos en cada Estado y los derechos a los que tiene acceso la persona durante la tramitación también difieren.

Tampoco los Estados han garantizado hasta ahora un tratamiento coherente y sensible con respecto al género para las mujeres que buscan protección en Europa. Ni dan un trato favorable a las personas más vulnerables (menores, personas con discapacidad, víctimas de trata)

En España hasta Junio de 2016 apenas hubo 6 mujeres a las que se concedió la protección por ser víctimas de trata con fines de explotación sexual, y aun no es posible conocer los datos de las protecciones concedidas por cuestiones de género ya que los datos no son desagregados. Tampoco se conoce cual –cómo- es el trato más favorable que se debe otorgar en el procedimiento a los grupos más vulnerables porque debe definirse en el ansiado reglamento de desarrollo de la Ley.

Los movimientos xenófobos y racistas están resurgiendo en algunos Estados europeos en las distintas campañas electorales con resultados en todos los casos preocupantes.

Algunas de las medidas que se han propuesto como medidas para controlar a las personas refugiadas atentan directamente a la dignidad, y otras están dirigidas a limitar los derechos fundamentales como la vida en familia o la libertad.

Dinamarca ha llevado a cabo una reforma legislativa que permite al Gobierno expropiar a los refugiados sus bienes y dinero para financiar su estancia, como ya hace Suiza. La policía les confiscará toda cantidad que supere las 10.000 coronas danesas (1.340 euros), así como objetos de valor, excepto los que tengan «valor afectivo especial» como las alianzas de boda. Y también ha endurecido la reagrupación familiar.

En Alemania, según datos de la Oficina Federal de Investigación Criminal se registraron 163 ataques violentos a albergues de refugiados en el país en 2015, casi seis veces más que en el año anterior.

En Reino Unido personas refugiadas aseguran haber sido víctimas en sus domicilios, identificables por el color de las puertas, de ataques xenófobos con lanzamiento de excrementos de perros, huevos, piedras e incluso con logos del partido de extrema derecha Frente Nacional.

Austria, siguió la estela de tantos otros Estados Europeos (España a la cabeza) y ha construido vallas para frenar la llegada de personas, de 3,7 kilómetros, en el sur del país, en la frontera con Eslovenia.

Suecia, país de acogida a personas refugiadas por excelencia manifestó el pasado año que ya no podía acoger a más personas. Por primera vez desde 1950 Estocolmo ha impuesto controles en la frontera.

Los ataques xenófobos también han crecido y comienza a ganar terreno un sentimiento antirrefugiados, según Human Rights Watch.

A lo largo de estos más de 15 años la Unión Europea ha sido incapaz de cumplir con sus propias normas y ha convertido el derecho a solicitar protección más que en un derecho fundamental reconocido en la Carta de Derechos Fundamentales de la UE, en un auténtico lujo al alcance de muy pocas personas.

En la actualidad la CE tiene abiertos 40 procedimientos de infracción contra varios Estados miembros por no aplicar plenamente la legislación del SECA.

El fracaso de los acuerdos de Reubicación y Reasentamiento.

En respuesta al aumento de la llegada de personas en busca de protección a Europa, la Comisión Europea el 13 de Mayo de 2015 adoptó la Agenda Europea de Migración, que se materializó en la adopción de dos paquetes de medidas a fines de Mayo y a principios de Septiembre.

Entre sus propuestas destacaban la reubicación de solicitantes de asilo desde Grecia e Italia y el reasentamiento de personas refugiadas desde terceros países. En Julio, los Estados se comprometieron a reubicar a 32.256 solicitantes de asilo procedentes de Italia y Grecia, con el compromiso de alcanzar en diciembre hasta los 40.000, de acuerdo con la propuesta de la Comisión Europea.

En septiembre, presionados por la reacción e indignación ciudadana aceptaron la reubicación de 120.000 solicitantes de asilo procedentes de Italia y Grecia. Aunque en la propuesta inicial de la Comisión Hungría figuraba como país desde el que se reubicarían solicitantes de asilo, su Gobierno rechazó el esquema final adoptado por el Consejo.

Por este motivo, de los 120.000 reubicados acordados, 54.000 quedaron pendientes de reasignación entre los Estados receptores. En lo que se refiere al reasentamiento, solo el primer acuerdo incluyó el compromiso de los estados con respecto a este mecanismo y se aprobó el reasentamiento de 22.504 personas refugiadas, principalmente originarias del norte de África, Oriente Medio y el Cuerno de África.

Los programas de reubicación y reasentamiento han fracasado. A principios de junio de 2017 solamente han sido reubicadas 20.327 personas.

España se comprometió a reubicar a 15.888 personas hasta septiembre de 2017. En concreto, 9.323 deben llegar desde Grecia e Italia, a la espera de determinar la procedencia de los cerca de 6.600 refugiados restantes. Hasta el momento, han llegado 886 personas. Una acogida a cuenta gotas.

En los casos de  Chequia, Hungría y Polonia la Comisión ha puesto en marcha procedimientos sancionadores por incumplir sus obligaciones derivadas de las Decisiones del Consejo en materia de reubicación de 2015. A pesar de los reiterados llamamientos de la Comisión, estos tres países siguen incumpliendo sus obligaciones legales y han desdeñado sus compromisos con Grecia, Italia y otros Estados miembros.

En el programa de reasentamiento, de las 22.504 personas con status de refugiado en terceros países que la Unión Europea se comprometió a acoger, solo se ha trasladado a 16.163 a suelo comunitario.

España, se comprometió a reasentar a 1.449 persona. A fecha 5 de Junio de 2017 han trasladado solo a 418 personas.

Estos mecanismos extraordinarios de acogida podrían haber sido un punto de partida para confiar en una Europa que realmente velase por los derechos e las personas, justa y solidaria. Sin embargo, esta reacción que más que un acto de responsabilidad pareció ser una subasta de personas vino acompañada de una política de retorno más eficaz y dañina para las personas.

Invirtiendo energías en lograr el apoyo de Jordania, Líbano y Turquía, países que están soportando una mayor presión migratoria para que controlen la salida de las personas. Y reforzando las operaciones navales para evitar el traslado de personas no para salvar vidas.

Sin duda, donde el fracaso de una política europea que respete la legislación en materia de derechos humanos y que priorice la atención a las personas ha sido más palmario es en la firma del acuerdo entre la UE y Turquía. No hay duda de que el principal objetivo de la Unión Europea es frenar la llegada de personas refugiadas y migrantes y para lograrlo no ha dudado en asociarse a un país como Turquía, que, como contraprestaciones recibirá 6.000 millones de euros, la liberalización de los visados para sus ciudadanos, y la reapertura de las negociaciones para su futura adhesión a la UE.

Un acuerdo que CEAR ha denunciado ante la Comisión Europea, el Comisario Europeo de Derechos Humanos, y la Defensora del Pueblo Europeo para exigir su retirada con el apoyo de más de 300 organizaciones sociales y más de 11000 ciudadanos y ciudadanas que sí creen en los Derechos Humanos y no quieren ser cómplices de la barbarie.

Las propuestas de reforma del SECA, nueva amenaza a la protección internacional.

Otra vuelta de tuerca en la política de la UE.

Amparándose en la necesidad de crear un sistema que fuera “más equitativo, eficiente y sostenible” (incluso utilizando argumentos muy similares a los alegados por Cecilia Malmström en su día) la Comisión Europea presentó en fecha 6 de abril de 2016 una comunicación28 al Consejo y al Parlamento con unas propuestas para la reforma del Sistema Europeo Común de Asilo que parecen nuevamente más orientadas a primar los intereses de los Estados y de la Unión que a garantizar el cumplimiento de las obligaciones con respecto al derecho de asilo y la protección internacional.

El 4 de mayo de 2016 se inició la primera fase de la reforma:

  • Refundición Reglamento de Dublín III por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional del tercer país o un apátrida (refundición):

    • Reforzar la eficacia del sistema determinando un único Estado miembro responsable del examen de las solicitudes de protección internacional.

    • Establecer un sistema más justo de reparto mediante un mecanismo corrector que detectará automáticamente si un Estado miembro se enfrenta a un número desproporcionado de solicitudes de asilo.

    • Proporcionar una clarificación de las obligaciones de los solicitantes de asilo en la Unión Europea, así como de las consecuencias del incumplimiento de dichas obligaciones.

  • Modificar el Reglamento Eurodac para que se adapte a las modificaciones del sistema de Dublín y asegure una correcta aplicación de éste.

  • Reforzar el mandato de la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (EASO) convirtiéndola en una auténtica Agencia Europea para el Asilo.

Y el 13 de Julio de 2016 la Comisión Europea acordó completar la segunda fase con el fin de:

  • Sustituir la Directiva sobre procedimientos de asilo por un Reglamento: que reduzca los plazos de los procedimientos, establezca garantías comunes, combata los abusos, y establezca la definición de países seguros.

  • Sustituir la Directiva de cualificación por un Reglamento: lograr la convergencia de tasas de reconocimiento, sancionar los movimientos secundarios, equiparar la duración del tiempo de protección, y establecer incentivos a la integración.

  • Reforma de la Directiva de Acogida: con el fin de establecer condiciones de acogida dignas y armonizadas en toda la UE.

Las principales amenazas de esta reforma tal y como CEAR ha recogido en su informe “Cinco puntos críticos de SECA” 29 giran en torno a:

  1. La penalización de movimientos secundarios. Ya que se limita posibilidad de que las personas se puedan trasladar a otro Estado, llegando incluso a sancionarse. Se merma la libertad de circulación. No podrán elegir.

Los Estados perderán incluso la posibilidad de decidir por sí mismos si asumen la responsabilidad de una solicitud.

  1. La rebaja en la garantía de los derechos de las personas solicitantes de asilo y refugiadas. Por cuanto se introducen limitaciones a derechos fundamentales como la asistencia jurídica gratuita o al derecho a la vida en familia.

  2. La desprotección de personas en situación de vulnerabilidad ya que no se avanza en la mejora de la información entre Estados ni en la adopción de medidas a fin de prestar especial atención a las personas más vulnerables.

  3. La aplicación de conceptos y criterios restrictivos. Especialmente preocupante es la posible aplicación automática de conceptos como “tercer país seguro”, “primer país de asilo” “país de origen seguro” o “peligro para la seguridad” ya que pueden dar lugar a imposibilidad total de solicitar protección o a la denegación sistemática de las solicitudes.

  4. Las barreras en la acogida, mediante la ampliación de supuestos de detención, la introducción de conceptos indeterminados como “estándar de vida digno” o “riesgo de fuga.

Y la incorporación de un mecanismo corrector que se activa una vez que la capacidad de acogida ya se ha superado en un 150% del cual los Estados pueden descolgarse previo pago.

Conclusiones y Reivindicaciones:

  • A lo largo de los últimos veinte años, en la construcción del proyecto Europeo; la Europa de las libertades; espacio de libertad, seguridad y justicia se ha priorizado el control, la seguridad y el bienestar de una ciudadanía no inclusiva sino exclusiva.

  • La estrategia de clasificar a las personas en categorías de refugiadas, migrantes, legales o ilegales pervierte los conceptos, los vacía progresivamente de contenido y anula un debate sereno sobre el derecho a migrar y el derecho a pedir protección.

  • La ingente producción normativa no ha logrado conformar una política común de asilo y migración que priorice los derechos humanos y los mecanismos de protección (tanto ordinarios como extraordinarios). Nunca el legislador ha priorizado esta perspectiva. Los principios y valores que sustentan la Unión corren el riesgo de hundirse con el proyecto europeo.

  • La externalización de las fronteras favorece que las personas mueran en el mar y en el desierto. La violencia contra las mujeres en las rutas migratorias son una constante. No adoptar vías seguras de tránsito y acceso al destino favorece el actuar de las mafias y la impunidad de la violencia.

  • La actuación europea con respecto a terceros países no puede limitarse a condicionar la cooperación al control de las fronteras es preciso trabajar sobre las causas que generan los desplazamientos desde la responsabilidad y el rigor.

  • Frente al aumento de solicitudes de protección internacional de personas que proceden de países en conflicto o donde está acreditado que se vulneran los DD.HH, los índices de concesión no aumenten exponencialmente. En 2015 más de la mitad de las personas solicitantes procedían de Siria y Ucrania.

  • La construcción en España de una política de asilo e inmigración desde la concepción de la invasión y la amenaza ha logrado legitimar políticas restrictivas, que vulneran los derechos humanos, y abonar el terreno de la discriminación y la xenofobia. Movimientos que ya están calando en otros países europeos.

  • Ninguna medida extraordinaria de protección o acogida, será efectiva si no hay voluntad política para aplicarla.

En consecuencia EXIGIMOS/DEMANDAMOS:

  • Reflexionar sobre el concepto de ciudadanía, contenido y alcance en un avance hacia el reconocimiento de todas las personas con los mismos derechos y obligaciones.

  • Debatir desde el rigor sobre los desplazamientos (voluntarios o forzados) desde un enfoque de derechos humanos y su protección integral, bien sean derechos políticos, sociales o culturales. Los diferentes instrumentos de protección, alcance y contenido.

  • Incorporar un enfoque de derechos humanos en las políticas de la Unión Europea, al nuevo marco normativo. Recuperar los valores fundacionales y crear un verdadero espacio de libertad y protección para todas las personas.

  • Suprimir acuerdos bilaterales con países que vulneren los derechos de las personas migrantes.

  • Abrir corredores humanitarios, la expedición de visados en Embajadas y Consulados, el cumplimiento de los compromisos de reubicación y reasentamiento, y adaptación de otras alternativas que favorezcan vías seguras de acceso a la protección.

  • Poner fin a las devoluciones ilegales en las fronteras de Ceuta y Melilla.

  • Desarrollar la Ley de Asilo y de Protección subsidiaria desde una perspectiva de género, que incorpore procedimientos ágiles, garantistas y acordes a la situación de vulnerabilidad de cada persona.

  • Adoptar medidas de integración y generación de una convivencia en igualdad de derechos, que prevenga la xenofobia y los delitos de odio.

  • Aprobación inmediata del Reglamento de desarrollo de la Ley de Asilo y Protección Subsidiaria tras más de 7 años de retraso.

1 El primer acuerdo de Schengen data del año 84, cuando Alemania propone a Francia firmar un acuerdo bilateral para aligerar el control de su frontera común.(13 de Julio de 1984). Posteriormente, los países del Benelux se integraron en este acuerdo y en fecha 14 de Junio de 1985 se firma el Acuerdo Schengen. Con este acuerdo los Estados firmantes se comprometían a poner en marcha gradualmente la supresión de los controles de sus fronteras comunes. Tras cinco años el 19 de Junio de 1990 los cinco países firman el Convenio de Aplicación Schengen, el cual será operativo a partir de 1995. Durante los años siguientes a la firma del acuerdo se adherirán al mismo otros cinco países (España 91, Portugal, Italia, Grecia y Austria).

2 Art.3.2.Tratado de la UE: “La Unión ofrecerá a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores, en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas adecuadas en materia de control de las fronteras exteriores, asilo, inmigración y de prevención y lucha contra la delincuencia”

3 El Tratado de Amsterdam modifica el Titulo IV del Tratado de la Comunidad Europea y dichas materias pasan a ser competencias de la Unión (art.63).

4 El articulo 78 TFUE establece una base legal para desarrollar una “política común” en asilo y aboga por la creación de un “estatus uniforme” de asilo y protección subsidiaria válido en toda la Unión. También otorga carácter jurídicamente vinculante a la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (art.18) y extiende la jurisdicción del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) en materia de inmigración y asilo.

5 La «Directiva de retorno» (2008/115/CE) contempla normas y procedimientos comunes de la Unión para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular.

6 Directiva 2002/90/CE, que establece una definición común del delito de ayuda a la entrada, a la circulación y a la estancia irregulares, y Decisión marco 2002/946/JAI, que impone sanciones penales a esta conducta.

7 Directiva 2009/52/CE especifica las sanciones y medidas aplicables en los Estados miembros a los empleadores de ciudadanos de terceros países en situación irregular.

8 Directiva 2009/50/CE, relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países para fines de empleo altamente cualificado.

9 Directiva 2014/36/UE, adoptada en febrero de 2014, regula las condiciones de entrada y estancia de nacionales de terceros países para fines de empleo como trabajadores temporeros.

10 Directiva 2014/66/UE relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países en el marco de traslados intraempresariales.

11 Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional(refundición)(aplicable desde el 21 de Julio de 2015).

12 Directiva 2013/33/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional (refundición) (aplicable desde el 21 de Julio de 2015).

13 Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de Diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida (refundición) (aplicable desde el 21 de Diciembre de 2013).

14 Reglamento (UE) n° 603/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de Junio de 2013,relativo a la creación del sistema «Eurodac» para la comparación de las impresiones dactilares para la aplicación efectiva del Reglamento (UE) n° 604/2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida, y a las solicitudes de comparación con los datos de Eurodac presentadas por los servicios de seguridad de los Estados miembros y Europol a efectos de aplicación de la ley, y por el que se modifica el Reglamento (UE) n° 1077/2011, por el que se crea una Agencia europea para la gestión operativa de sistemas informáticos de gran magnitud en el espacio de libertad, seguridad y justicia(refundición) (aplicable desde el 20 de Julio de 2015).

15 Reglamento (UE) n° 604/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de Junio de 2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida(refundición) (aplicable desde el 1 de Enero de 2014).

16 Conclusiones de 26 y 27 de junio de 2014, «las orientaciones estratégicas de la programación legislativa y operativa en el espacio de libertad, seguridad y justicia».

17 Ley 5/84 de 26 de marzo, reguladora del derecho de asilo y la condición de refugiado.

18 LO 7/85, de 1 de julio, de los derechos y libertades de los extranjeros en España.

19 En la regularización del año 1991, obtuvieron permisos para residir o trabajar en nuestro país 108.320 personas.

20 L.O 4/00, de 11 de enero.

21 MODIFICACIONES INTRODUCIDAS  POR LA LEY ORGÁNICA 8/2000, DE 22 DE DICIEMBRE (BOE núm. 307, de 23 de diciembre. Corrección de errores en BOE núm. 47, de 23 de febrero de 2001), POR LA LEY ORGÁNICA 11/2003, DE 29 DE SEPTIEMBRE (BOE núm. 234, de 30 de septiembre), POR LA LEY ORGÁNICA 14/2003, DE 20 DE NOVIEMBRE (BOE núm. 279, de 21 de noviembre)POR LA LEY ORGÁNICA 2/2009, DE 11 DE DICIEMBRE (BOE núm. 299, de 12 de diciembre), POR LA LEY ORGÁNICA 10/2011, DE 27 DE JULIO (BOE núm. 180, de 28 de julio), POR EL REAL DECRETO-LEY 16/2012, DE 20 DE ABRIL (BOE núm. 98, de 24 de abril), POR LA SENTENCIA 17/2013, DE 31 DE ENERO, DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL (BOE núm. 49, de 26 de febrero), POR LA LEY ORGÁNICA 4/2013, DE 28 DE JUNIO (BOE núm. 155, de 29 de junio), POR LA LEY ORGÁNICA 4/2015, DE 30 DE MARZO (BOE núm. 77, de 31 de marzo), POR LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE 10 DE FEBRERO DE 2015 (BOE núm. 119, de 19 de mayo) Y POR LA LEY ORGÁNICA 8/2015, DE 22 DE JULIO (BOE núm. 175, de 22 de julio).  

22 Acuerdos bilaterales con terceros países (Senegal, Gambia, Cabo Verde, Mauritania, Marruecos, Malí…) con apoyo material, económico y humano para que controlen la salida desde sus propias costas y para la repatriación de inmigrantes irregulares.

23 España ratificó el Convenio de Dublín de 1990 en 1995.

24 POR QUÉ DUBLÍN “NO FUNCIONA” Blanca Garcés-Mascareñas, Investigadora Asociada CIDOB y miembro de GRITIM, Universitat Pompeu Fabra.

26 M.S.S contra Bélgica y Grecia, número de solicitud 30696/09, Tribunal Europeo de los Derechos Humanos, 21 de Enero de 2011.

Enlace: http://www.unhcr.org/refworld/docid/4d39bc7f2.html

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